Основные реформы Екатерины II Великой - причины, цели, значение. Реорганизация высшего и центрального управления

Введение. 3

Местное управление при Екатерине II. 4

Заключение. 12

Список литературы: 14

Введение

Областное управление было для Екатерины удобной почвой, на которой она могла сеять политические идеи заимствованные ей из либеральных учений европейских публицистов. Притом особые соображения побуждали ее обратить преимущественное внимание на переустройство областного управления.

Восстание Пугачева, повергшее в ужас дворянскую Россию, имело важные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II. Прежде всего императрица убедилась в глубоком консерватизме низших слоёв населения империи. Во-вторых, стало ясно, что при всех издержках лишь дворянство могло быть истинной опорой трона. Наконец, в-третьих, восстание наглядно продемонстрировало глубокий кризис общества и, следовательно, невозможность и далее откладывать реформы, которые следовало проводить постепенно, шаг за шагом, путем медленной каждодневной работы. Первым плодом реформы стал один из наиболее значительных законодательных актов екатерининского царствования - «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи».

Опубликование и введение Учреждений в действие ознаменовало начало губернской реформы, основное содержание которой было связано с реорганизацией системы местного управления. Необходимость подобной реформы диктовалась самой логикой развития самодержавного государства, требующей создания строго централизованной и унифицированной системы, при которой каждая клеточка обширной территории и каждый её обитатель находились бы под неусыпным контролем правительства. Эти требования нужно было увязать с сословными интересами, проявившимися в деятельности Уложенной комиссии, и прежде всего с интересами дворянства. При этом Екатерина не забывала и о своих планах образования в государстве третьего сословия.

Местное управление при Екатерине II.

В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.

При Екатерине II число губерний было увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов). Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы:

1. Первая - административно-полицейская - включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, «работными» и «смирительными» домами).

2. Второй группой губернских учреждений были финансово-хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям - переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор.

3. К третьей группе губернских учреждений относились судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя расправа - для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором.

Особый интерес представляет другой документ - «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи», принятая Екатериной II в 1785 г.

«Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 года устанавливала права и привилегии городов. Она закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...». Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб.

Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Городское население делилось на 6 разрядов или избирательных курий, заносимых в городскую обывательскую книгу:

1. К разряду «настоящих городовых обывателей» относились лица, обладавшие недвижимостью в черте города.

2. К разряду гильдейского купечества принадлежали обладатели капитала определенного размера.

3. Принадлежность к разряду цеховых ремесленников обусловливалась записью в какой-либо цех.

4. Определение к разряду иногородних и иностранных гостей вытекало из самого его наименования.

5. Основаниями для принадлежности к одному из 7 подразделений разряда «именитых граждан» служили: двукратное отправление выборной по городу должности, университетский или академический диплом на звание ученого или художника, выданный российскими главными училищами (не иностранными), капитал определенного размера, занятие оптовой (не лавочной) торговлей, обладание морскими кораблями.

6. К 6 разряду «посадским» принадлежали лица, занимавшиеся каким-либо промыслом.

Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда «общества градского». Шестигласная дума была не только исполнительным органом при Общей думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и для Общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения текущих дел.

В компетенцию шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности «общества градского»:

обеспечение городского населения продовольствием;

предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

охрана порядка;

обеспечение города необходимыми припасами;

охрана городских зданий, строительство нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и третий орган - собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию этого собрания входило:

выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги;

представление губернатору своих соображений о нуждах города;

издание постановлений;

подготовка ответов на предложения губернатора;

исключение из «общества градского» граждан, опороченных по суду.

Собрание «общества градского» могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время.

Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания «общества градского», общей и шестигласной дум - получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную».

1 января 1864 г. было учреждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно этому «Положению» земства являлись всесословными органами. Желая сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния в них господствующих классов, закон предусматривал, к примеру, деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания.

Вторая курия включала в основном городских жителей - домовладельцев, купцов, фабрикантов. проводили свои заседания без взаимосвязи со съездами первой и третьей курий. Однако в выборах «гласных» могли участвовать жители, имеющие годовой доход до 6 тыс. руб. или владеющие недвижимостью до 4 тыс. рублей (в мелких городах - до 500 рублей).

Третья курия включала крестьян, в отличие от двух первых курий, были многостепенными. От крестьянской курии в земское собрание нередко попадали в гласные не только представители духовенства, мещане, но даже и помещики.

Поданным 1865-1867 гг., в 29 губерниях (в тех, где было введено земство) помещики-дворяне и чиновники среди уездных «гласных» составляли около 42 %, крестьяне - более 38, купцы - свыше 10, представители других сословий - около 10 %.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями.

Земское собрание состояло из:

Земских гласных;

Членов по должности (председателя управления государственным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителей уездного ведомства).

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию, не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Обязанности земства делились на две группы - обязательные и необязательные:

К числу обязательных функций относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и иных государственных чиновников.

Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов, продовольственная помощь населению.

Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей.

Жизнеспособность земства обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием.

Самоуправление земств проявлялось во многих аспектах: в избрании руководящих органов, в формировании структур управления, определении основных направлений своей деятельности, подборе и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное.

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые являются особенностью российской муниципальной школы:

принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономического развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций;

принцип неучастия (запрета) органов местного самоуправления в активной политической жизни, т.к. считалось, что главной задачей органов местной власти являлось удовлетворение первоочередных потребностей населения и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы;

принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти (разграничения строились не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использования их данным уровнем);

принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра). Причин для этого было несколько: и огромные территории империи; и быстрое развитие во второй половине XIX и начале XX в. городского и земского образования, здравоохранения, культуры.

К сожалению, накопленный до революции опыт местного управления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, забыт.

Заключение

Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и регионов.

Сейчас, когда Россия вновь переживает период становления и развития форм местного самоуправления, интересно обратиться к ее историческому опыту, что и было проделано в данной работе. В заключение можно сделать следующие выводы.

Земская реформа 1864г. вместе с другими реформами 60-70-х годов в России повлияла на изменение властных структур государства и вызвала новые социальные конфликты в сфере управления.

Реформа местного управления была вызвана политической и административно-хозяйственной необходимостью. Правительство введением земств преследовало троякие цели. Во-первых, около 23 млн. бывших крепостных крестьян требовали новых принципов управления на местах. Во-вторых, это была уступка либеральному губернскому дворянскому обществу. И, в-третьих, центральная власть пыталась улучшить постановку крайне запущенного местного самоуправления.

Бесспорно, что земское самоуправление в России с последней четверти XIX в. приобрело характер жизнеспособного государственного института и выражало интересы широких групп населения. Об этом свидетельствует и статистический материал. К февралю 1917 г. земское самоуправление существовало в 43 губерниях России, а его компетенция распространялась на 110 млн. жителей. Вместе с тем, не стоит впадать в другую крайность, как это часто бывает в публикациях последнего времени, и идеализировать земское самоуправление в дореволюционной России как некую бесконфликтную модель взаимоотношений властной элиты и органов местного самоуправления.

Список литературы:

1. Е. В. Анисимов, А. Б. Каменский. “Россия в XVIII - первой половине XIX века”. М. : Мирос, 1994 г

2. А. Н.Сахаров “История России с начала XVIII до конца XIX века”. М.: АСТ, 1996 г

3. Хрестоматия по истории России М. 1999 г.

4. Исаев И.А. История государства и права России. М.: Юрист, 1999.

5. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Феникс, 1995.

6. Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 7. - М., 1994.

Реформа Сената

Причины и цели:

Екатерина хотела сосредоточить в своих руках законодательную власть
Выделение конкретных отделов сената под определенные задачи

Личным указом Екатерины II Сенат был разделен шесть департаментов и потерял законодательную функцию, которая перешла лично к императрице и её доверенным лицам - статс-советникам. Пять из шести отделов возглавляли обер-прокуроры, первый - генерал-прокурор, лично докладывающий о важных делах царственной особе.

Разделение функций департаментов:

первый - контроль политических и государственных дел в столице
второй - суд в столице
третий - курировал всё что касалось образования, искусства, медицины, науки и транспорта
четвертый - нёс ответственность за военно-морские и военно-сухопутные решения
пятый - контроль политических и государственных дел в Москве
шестой - суд в Москве

Таким образом, императрица монополизировала законодательную власть и подготовила почву для последующих преобразований. Высшие административная и судебная функции по-прежнему осуществлялись Сенатом.

Губернская реформа

Причины и цели:

Увеличение эффективности налогообложения
Предотвращение восстаний
Введение выборности части административных и судейских органов, разделение их функций

Губернская реформа Екатерины II — 1775 год

В результате подписания Екатериной II документа «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» был изменен принцип административно-территориального деления губерний. По новому закону губернии делились исходя из численности проживающего и способного к уплате налогов населения — податных душ. Кроме того, была выстроена иерархичная система учреждений, между которыми разделялись функции управления и суда.

Административная часть

Генерал-губернаторство — состояло из нескольких губерний
Губерния — содержала в себе 10-12 уездов, насчитывала 350-400 тыс. податных душ.
Уезд — объединение волостей (сельские местности), 10-20 тыс. податных душ.
Город — административный центр уезда.

Генерал-губернатор — руководил всеми расквартированными в отведенных ему губерниях войсками и губернаторами.
Губернатор — управлял губернией с помощью губернского правления и всеми нижестоящими учреждениями.
Городничий — главный чиновник и начальник полиции в городе, который стал отдельной административной единицей.
Капитан-исправник — председательствовал в нижнем земском суде и контролировал полицию в уезде.

Казённая палата — отвечала за сбор налогов и распределение средств между учреждениями.
Приказ общественного призрения — руководил всеми социальными объектами. Больницы, школы, приюты, институты искусства — подчинялись этой структуре.

Судебная часть

Сенат — высший судебный орган, разделенный на гражданскую и уголовную палаты.
Верхний земский суд — главное судебное учреждение губернии, преимущественно занимался делами дворян, рассматривал сложные дела нижестоящих инстанций.
Нижний земский суд — контролировал исполнение законов внутри уезда, занимался делами дворян.
Верхняя расправа — судила крестьян в губернии, апелляции из нижних расправ.
Нижняя расправа — разбирала дела крестьян в уезде
Губернский магистрат — рассматривал апелляции из городских магистратов, судил горожан.
Городской магистрат — рассматривал тяжбы горожан

Совестный суд — был всесословным, служил для примирения судившихся по незначительным и не имеющим социальной опасности делам.

Изменения предполагали, что в зависимости от того, над кем осуществлялся суд, те представители и входили в состав заседателей — Земские суды избирались благородным сословием, расправы — крестьянами, магистраты — мещанами (горожанами). Однако, на деле вышестоящее дворянство всегда вмешивалось в ход дел, имеющих для него интерес.

В результате преобразований общее число бюрократического аппарата существенно возросло, как и затраты на него. В сравнении с расходами на армию, на зарплаты чиновников выделялось в два раза больше. Рост численности бюрократов всех видов и рангов в совокупности с фаворитизмом, многочисленными военными расходами и отсталостью экономики привел к систематической нехватке денег в бюджете, которую не удалось ликвидировать до самой смерти Екатерины II

Судебная реформа

Полицейская реформа

Дата: 8 апреля 1782 года
После того, как был подписан «Устав благочиния, или полицейский», внутри городов оформилась новая структура — Управа Благочиния, со своими функциями и должностями.

Причины и цели:

Необходимость укрепления вертикали власти
Определение функций и иерархии полицейских органов в городах
Оформление основ полицейского права

Полицейская реформа 1782

Функции Управы Благочиния:

Соблюдение порядка и законности внутри городов
Надзор за негосударственными организациями
Следствие и розыскные мероприятия
Исполнение решений суда и других учреждений

Город разделился на части (200-700 дворов) и кварталы (50-100 дворов), за которыми должны были следить частные приставы и квартальные надзиратели. Избираемой должностью был только квартальный поручик, который выбирался на три года из числа жителей квартала.

Главой Управы являлся городничий, полицмейстер (в городах-центрах губерний) или обер-полицмейстер (в столицах).

Кроме сыскных работ и выполнения непосредственно полицейских функций, управы руководили общественно-обслуживающим персоналом — доставкой продовольствия, обеспечением сохранности дорог и т.д.

Городская реформа

Экономические реформы

Денежная реформа

Подписание манифеста «об учреждении московского и петербургского банков» создало прецедент использования бумажных денежных знаков на территории Российской империи.

Причины и цели:

Неудобство транспортировки больших сумм медных денег внутри страны
Необходимость стимулирования экономики
Стремление к соответствию западным стандартам

Пример ассигнации

Созданные в Москве и Петербурге банки получили по 500 тыс. рублей капитала и обязаны были выдавать предъявителю ассигнаций соответствующую им сумму в медном эквиваленте.

В 1786 году произошло объединение этих банков в единую структуру — Государственный ассигнационный банк, с определением его дополнительных функций:

Экспорт меди из Российской Империи
Импорт золотых и серебряных слитков и монет.
Создание монетного двора в Петербурге и организация чеканки монет.
Учёт вексельных бумаг (расписок об обязанности уплаты определенной суммы)

50 рублей 1785 года

Манифест о свободе предпринимательства

Под «манифестом о свободе предпринимательства», принято понимать издание документа, разрешающего открывать любое мелкое кустарное производство всем гражданам Российской империи — «Манифест о высочайше дарованных разным сословиям милостям по случаю заключения мира с Портою Оттоманскою». Напугавшая всех дворян Крестьянская война 1773-1775 ясно дала понять, что без каких-либо уступок перед наиболее многочисленным сословием вполне возможно возникновение новых волнений.

Причины:

Необходимость стимулирования экономики и развития мелкого предпринимательства
Недовольство крестьян эксплуатационной политикой

Ключевые моменты документа:

Отменено более 30 различных сборов на промыслы (добыча пушнины, птицы, рыбы) и перерабатывающие производства (маслобойни, жиробойни и т.д.).
Разрешено любому гражданину открывать «всякие станы и рукоделия» без каких либо дополнительных разрешающих документов.
Освобождение от подушной подати для купцов с капиталом более 500 рублей. Вместо неё вводился ежегодный сбор в 1% с капитала.

Таможенные реформы

Корректировка таможенных тарифов производилась часто — в 1766, 1767, 1776, 1782, 1786 и 1796 гг. изменялись таможенные пошлины, обеспечивая поступления в казну от ввоза иностранных товаров, запрещая перевозку некоторых типов сырья или облегчая налоговое бремя для определенных категорий продукции. Внешняя экономика активно развивалась, рос объем ввозимых в Российскую Империю ранее не поставлявшихся продуктов промышленности и производства.

Привоз товаров

Ключевым элементом таможенной политики стало подписание 27 сентября 1782 г. документа «Об учереждении особой Таможенной пограничной Цепи и стражи для отвращения потаенного провоза товаров»

Согласно нововведениям:

Вводились должности пограничных надзирателей и таможенных объездчиков , для каждой из приграничных западных губерний — они числились на службе в Казенной палате. Согласно инструкциям, им предписывалось находиться на местах «удобных для ввоза товаров» и препятствовать контрабанде. В случае невозможности остановить контрабандистов самостоятельно, пограничники должны были незамедлительно прибыть в ближайший населенный пункт для получения помощи.

Социальные реформы

Сословные реформы

Дата: 1785 г.

Причины:

Императрица опиралась на дворян и желала увеличить их лояльность
Усиление вертикали власти
Необходимо было определить права двух классов, набирающих численность из-за развития экономики и городов, купечества и мещанства (горожан)

Дворянский бал

Главными документами, регламентирующими правовое положение сословий, стали «жалованная грамота дворянам» и «жалованная грамота городам». Носящая и ранее исключительно продворянский характер, сословная политика Екатерины II окончательно закрепила за благородным сословием «элитарный» статус.

Ключевые моменты:

Дворяне освобождались от уплаты налогов и государственной службы
Благородное сословие получило неотъемлемое право на владение крепостными, имуществом, землей и её недрами
Были учреждены Дворянские собрания и родовые книги для подтверждения происхождения
Купечество получило доступ к административным должностям (общая городская и шестигласная думы) и было освобождено от подушной подати.
Купцы 1-й и 2-й гильдий освобождались от телесных наказаний.
Выделилось и получило права новое сословие — горожане
Крепостные крестьяне окончательно превратились в рабов

Образовательная (школьная) реформа

Нельзя выделить конкретный документ или дату, являющиеся ключевыми в политике просвещённого абсолютизма Екатерины II . Она последовательно издавала указы и открывала учреждения, направленные на повышение уровня знаний и доступности их получения. Главным образом, образовательные услуги предоставлялись дворянству и горожанам, однако бездомные дети и сироты так же не остались без внимания.

Главными деятелями являлись И. И. Бецкой и Ф. И. Янкович.

В Москве и Петербурге были открыты «воспитательные дома» — необходимо было решить проблему беспризорных и брошенных детей.

Институт благородных девиц

В 1764 открыт Институт благородных девиц — первое женское образовательное учреждение.

В 1764 основано училище для юношей при Академии художеств, а 1765 аналогичное при Академии наук.

Открытое в 1779 Коммерческое училище было призвано подготовить квалифицированные кадры в области торговли.

Образованная в 1782 году «Комиссия по учреждению народных училищ» к 1786 году разработала «устав народным училищам Российской Империи». Данный документ утверждал классно-урочную систему преподавания и предусматривал открытие в городах двух типов общеобразовательных учреждений: малые народные училища и главные народные училища.

Малые училища подготавливали поступивших на протяжении двух лет — базовые навыки чтения, письма, правила поведения и сопутствующие знания.

Главные училища давали более широкую предметную подготовку — на протяжении пяти лет, помимо базовых навыков, здесь преподавались языки, история, точные и естественные науки, архитектура. Со временем именно из главного училища отделилась учительская семинария — центр по подготовке будущих педагогов.

В основу обучения ставилось доброжелательное отношение к ученикам, категорически запрещались физические наказания.

Крестьянство осталось за пределами образовательной реформы — проект сельских школ и обязательного начального образования вне зависимости от пола и сословной принадлежности предполагался Екатериной II, но так и не был реализован.

Секуляризация церкви

Правление Екатерины II для православной церкви оказалось не лучшим периодом. Однако для других конфессий были сделаны все условия. Императрица считала, что право на существование имеют все религиозные течения, которые не выступают против её власти.

Причины:

Чрезмерная автономность церкви
Необходимость увеличения поступлений налогов и эффективности использования земель

Церковники

В результате подписания указа Сенату О разделении духовных имений» все принадлежащие духовенству земли и крестьяне перешли под контроль государства. Специальный орган, Коллегия Экономии, начала собирать с крестьян подушную подать и часть полученной суммы передавать на содержание монастырей. Учреждались так называемые «штаты» монастырей, число которых было ограничено. Большая часть монастырей была упразднена, их обитатели были распределены по оставшимся церквям и приходам. Закончилась эпоха «церковного феодализма»

В результате:

Духовенство потеряло около 2 миллионов монастырских крестьян
Большая часть земель (примерно 9 млн гектар) монастырей и церквей перешло в ведение государства
Закрыто 567 из 954 монастырей.
Ликвидирована автономность духовенства

Итоги, значение и результаты внутренних реформ
Екатерины 2 Великой

Реформы Екатерины II были направлены на создание государства европейского типа, — т.е. на логическое завершение петровских преобразований, которое осуществлялось методами просвещенного абсолютизма на базе идей гуманизации правосудия. При Екатерине II завершено правовое оформление сословной структуры общества; предпринята попытка привлечь к реформам общественность и перенести часть управленческих функций «на места».

Политика в отношении крепостного крестьянства отличалась некоторой противоречивостью, т.к., с одной стороны, произошло усиление власти помещиков, а с другой были предприняты меры, несколько ограничившие крепостной гнет. В сфере экономики были ликвидированы государственные монополии, провозглашена свобода торговли и промышленной деятельности, проведена секуляризация церковных земель, введены в обращение бумажные деньги, учрежден Государственный ассигнационный банк, предприняты меры по введению государственного контроля над расходами.

При этом стоит учесть и негативные результаты — расцвет фаворитизма и взяточничества, выросший долг, обесценивание валюты и засилье иностранцев в научной и культурной сферах.

В первые годы правления Екатерина II, занятая вопросами укрепления своих позиций на российском престоле, доставшемся ей в результате очередного дворцового переворота и устранения законного монарха (ее мужа, Петра III), не проводила широких реформ. Вместе с тем, изучая состояние дел в управлении государством, она обнаружила в нем много такого, что не соответствовало ее представлениям о должном государственном устройстве. В связи с этим сразу после прихода к власти Екатерина II попыталась внести ряд существенных изменений в доставшуюся ей в наследство систему власти и управления (рис. 9.2).

Рис. 9.2.

В основе намеченных преобразований наряду с объявленным Екатериной II желанием привести все правительственные места в должный порядок, дать им точные "пределы и законы", лежало стремление императрицы восстановить значение самодержавной власти и обеспечить самостоятельность верховной власти в проведении государственной политики. В перспективе принятые меры должны были усилить централизацию государственного управления и повысить эффективность работы государственного аппарата.

Указом 15 декабря 1763 г. была проведена реформа Сената. Эта реформа по замыслу Екатерины II и ее советников должна была улучшить работу высшего органа государственного управления, каким являлся Сенат со дня его основания, придать ему более определенные функции и организацию. Необходимость этой реформы объяснялась тем, что ко времени вступления на престол Екатерины II Сенат, много раз перестраивавшийся и менявший свои функции после смерти его основателя, превратился в учреждение, не отвечавшее своим высоким задачам. Неопределенность функций, равно как" и множество разнообразных дел, сосредоточенных в одном ведомстве, делали работу Сената малоэффективной. Одной из причин реорганизации Сената, по мнению Екатерины II, было то, что Сенат, присвоив себе много функций, подавлял самостоятельность подчиненных ему учреждений. На самом деле у Екатерины II была более веская причина, побуждавшая ее к реорганизации Сената. Как абсолютный монарх Екатерина II не могла мириться с самостоятельностью Сената, его претензиями на верховную власть в России, стремилась свести это учреждение к обычному бюрократическому ведомству, выполнявшему назначенные ему административные функции.

В ходе осуществленной реорганизации Сенат был разделен на шесть департаментов, каждый из которых наделялся конкретными функциями в той или иной сфере государственного управления. Наиболее широкими функциями был наделен первый департамент, в ведении которого находились особо важные вопросы государственного управления и политики. К ним относились: обнародование законов, управление государственным имуществом и финансами, осуществление финансового контроля, управление промышленностью и торговлей, надзор за деятельностью сенатской Тайной экспедиции и Канцелярии конфискаций. Особенностью новой структуры Сената было то, что все вновь образованные департаменты становились самостоятельными подразделениями, решали дела собственной властью от имени Сената. Тем самым достигалась основная цель Екатерины II - ослабление и умаление роли Сената как высшего государственного учреждения. Сохранив функции контроля над администрацией и высшего судебного органа, Сенат лишался права законодательной инициативы.

Стремясь ограничить самостоятельность Сената, Екатерина II существенно расширила функции генерал-прокурора Сената. Он осуществлял контроль и надзор за всеми действиями сенаторов и являлся личным доверенным Екатерины II, наделенным нравом ежедневных докладов императрице о всех решениях, принимаемых Сенатом. Генерал-прокурор не только лично руководил деятельностью первою департамента, являлся блюстителем законов и отвечал за состояние прокурорской системы, но и один только мог вносить предложения о рассмотрении дел па заседание Сената (раньше этим правом обладали все сенаторы). Пользуясь особым доверием императрицы, он по существу монопольно ведал всеми важнейшими отраслями государственного управления, являлся высшим чиновником государства, главой государственного аппарата. Не отступая от своего правила - по возможности управлять делами государства через способных и преданных делу людей. Екатерина II, неплохо разбиравшаяся в людях и умевшая подбирать нужные кадры, назначила в 1764 г. на пост генерал-прокурора умного и всесторонне образованного человека - князя А. А. Вяземского, прослужившего на этом посту без малого тридцать лет. Через него императрица сносилась с Сенатом, развязав себе руки для осуществления своих планов по преобразованию государственного аппарата.

Одновременно с реформой Сената, сводившей этот высший орган в государстве на положение центрального административно-судебного учреждения, была усилена роль личной канцелярии при монархе, через которую устанавливалась связь императрицы с высшими и центральными государственными учреждениями. Личная канцелярия существовала и при Петре I, также предпочитавшем действовать своей инициативой и полагавшемся в делах управления на личный авторитет. Созданный им Кабинет, служивший царю военно-походной канцелярией для оперативного управления государственными делами, был затем восстановлен в новом качестве его дочерью императрицей Елизаветой Петровной. Желая управлять государством лично по примеру своего великого родителя, она учредила, кроме прочего, Кабинет Ее императорского величества во главе с И. А. Черкасовым, служившим в свое время в Кабинете Петра I. При Екатерине II это учреждение было преобразовано в Канцелярию статс-секретарей, назначаемых из проверенных и преданных престолу людей и оказывавших огромное, часто решающее влияние на формирование государственной политики.

Той же цели - усилению централизации государственного управления была подчинена политика Екатерины II в отношении Церкви. Продолжая линию Петра I в области церковного управления, Екатерина II завершила секуляризацию церковного землевладения, задуманную, но не осуществленную Петром I. В ходе секуляризационной реформы 1764 г. все монастырские земли были переданы в управление специально созданной Коллегии экономии. Жившие на бывших монастырских землях крестьяне переходили в разряд государственных ("экономических") крестьян. Монахи также переводились на содержание из государственной казны. Отныне только центральная власть могла определять необходимое число монастырей и монахов, а духовенство окончательно превращалось в одну из групп государственного чиновничества.

При Екатерине II в соответствии с отмеченными ранее представлениями императрицы о роли полиции в государстве усиливается полицейская регламентация различных сторон жизни общества, происходит полицеизация деятельности государственных учреждений. В общем русле этой политики следует рассматривать создание и деятельность сенатской Тайной экспедиции (октябрь 1762 г.), учрежденной вместо ликвидированной Петром III Тайной канцелярии и находившейся под личной опекой Екатерины II. Эта особая структура Сената, получившая статус самостоятельного государственного учреждения, ведала политическим розыском, рассматривала материалы следственных комиссий, созданных в период пугачевского восстания, через нее прошли все политические процессы времен екатерининского правления. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции осуществлял генерал-прокурор Сената. Екатерина II лично занималась возбуждением сыскных дел, участвовала в расследовании наиболее важных дел.

Особое место в реформаторских планах Екатерины II первых лет ее царствования принадлежало созданию и деятельности Уложенной комиссии по составлению нового "Уложения". Комиссия работала не полных полтора года (1767-1768) и была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной. По своему значению это была уникальная для того времени попытка организованного правительством волеизъявления народа по основным вопросам жизни империи.

Сам замысел обратиться к мнению общества был хотя и не нов, однако имел с учетом основной цели, но которой созываюсь это представительное учреждение, большое значение и практические результаты. Попытки принять новый свод законов предпринимались и раньше, начиная с правления Петра 1. С целью разработки нового Уложения правительством создавались специальные комиссии, одна из которых работала в 1754-1758 гг. Екатерина II избрала другой путь. Желая установить в государстве правильный порядок и хорошее законодательство, основанные на новых принципах и согласованные с народными нуждами, она справедливо полагала, что сделать это будет невозможно, если опираться только на бюрократию, выросшую на старых законах и слабо представлявшей нужды различных слоев русского общества. Правильнее было выяснить эти нужды и потребности у самого общества, представители которого были привлечены в комиссию по составлению нового свода законов. В работе Комиссии многие историки справедливо усматривают первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавшего отечественный политический опыт, связанный с деятельностью прежних Земских соборов, и опыт европейских парламентов.

Заседания комиссии открылись 30 июля 1767 г. Она состояла из 564 депутатов, избранных от всех основных сословий (за исключением помещичьих крестьян), приехавших в Москву с подробными наказами от своих избирателей. С обсуждения этих наказов и началась работа Уложенной комиссии. Из общего числа депутатов большую часть составляли выборные от городов (39% состава Комиссии при общей доле городских жителей в стране, составлявшей не более 5% населения). Для составления отдельных законопроектов создавались специальные "частные комиссии", которые избирались из состава общей Комиссии. Депутаты Комиссии по примеру западных парламентов обладали депутатской неприкосновенностью, им выплачивалось жалованье на все время работы в Комиссии.

На первом же заседании Комиссии депутатам был вручен от имени императрицы составленный ею "Наказ" для дальнейшего его обсуждения. "Наказ" состоял из 20 глав, разделенных на 655 статей, 294 из которых, по подсчетам В. О. Ключевского, были заимствованы, большей частью из Монтескье (в чем, как известно, признавалась сама Екатерина II). Две последних главы (21 о благочинии, т.е. о полиции, и 22 - о государственной экономии, т.е. о государственных доходах и расходах) не предавались гласности и не обсуждались Комиссией. "Наказ" широко охватывал область законодательства, касался практически всех основных частей государственного устройства, прав и обязанностей граждан и отдельных сословий. В "Наказе" широко декларировалось равенство граждан перед общим для всех законом, впервые ставился вопрос об ответственности власти (правительства) перед гражданами, проводилась мысль о том, что удерживать людей от преступлений должен природный стыд, а не страх наказания и что жестокости управления ожесточают людей, приучают их к насилию. В духе идей европейского Просвещения и с учетом многонационального и многоконфессионального характера империи утверждалась установка па веротерпимость, равное уважение всех религиозных конфессий.

По ряду причин работа Комиссии по составлению нового "Уложения" не принесла ожидаемых результатов. Создать новый свод законов оказалось делом нелегким. Мало способствовал этому прежде всего состав Комиссии, большинство депутатов которой не обладали высокой политической культурой, необходимыми юридическими знаниями и не были подготовлены к законотворческой работе. Сказались также серьезные противоречия, возникшие между депутатами, представлявшими в Комиссии интересы различных сословий. Несмотря на это, работа Комиссии, сопровождавшаяся широким обсуждением многих вопросов политической и экономической жизни государства, не была бесполезной. Она дала Екатерине II богатый и разнообразный материал для дальнейшей работы по совершенствованию законодательства, ее итоги были использованы императрицей для подготовки и проведения ряда крупных административных реформ.

Екатерина II стремилась проводить реформы. Тем более, что Россия досталась ей в тяжелом положении: ослаблены были армия и флот, большой внешний долг, коррупция, коллапс судебной системы и т. д.

Губернская реформа (1775):

«Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» принято 7 ноября 1775 года. Вместо прежнего административного деления на губернии, провинции и уезды стали делить территории на губернии и уезды. Количество губерний увеличилось с двадцати трех до пятидесяти. Они, в свою очередь, делились на 10-12 уездов. Войсками двух или трех губерний командовал генерал-губернатор, иначе называемый наместником . Во главе каждой губернии стоял губернатор, назначаемый Сенатом и подчинявшийся напрямую императрице. Финансами занимался вице-губернатор, ему подчинялась Казенная палата. Высшим должностным лицом уезда являлся капитан-исправник. Центрами уездов являлись города, но так как их было недостаточно, то статус города получили 216 крупных сельских поселений.

Судебная реформа:

Для каждого сословия был учрежден свой суд. Дворян судил земской суд, горожан – магистраты, а крестьян – расправы. Также были учреждены совестные суды из представителей всех трех сословий, выполнявшие функцию примирительной инстанции. Все эти суды были выборными. Более высокой инстанцией были судебные палаты, члены которых назначались. А высшим судебным органом Российской империи был Сенат.

Секуляризационная реформа (1764):

Все монастырские земли, а также жившие на них крестьяне передавались в ведение специально учреждаемой Коллегии экономии. Содержание монашества государство брало на себя, но с этого момента получило право определять необходимое империи число монастырей и монахов.

Реформа Сената:

15 декабря 1763 г. был издан манифест Екатерины II «Об учреждении в Сенате, Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-коллегиях департаментов, о разделении по оным дел». Роль Сената была сужена, а полномочия его главы, генерал-прокурора, наоборот, расширены. Сенат стал высшей судебной инстанцией. Он был разделен на шесть департаментов: первый (возглавляемый самим генерал-прокурором) ведал государственными и политическими делами в Санкт-Петербурге, второй – судебными в Санкт-Петербурге, третий – транспортом, медициной, науками, образованием, искусством, четвертый - военно-сухопутными и военно-морскими делами, пятый - государственными и политическими в Москве и шестой – московский судебный департамент. Главами всех департаментов, кроме первого, были обер-прокуроры подчиненные генерал-прокурору.

Городская реформа (1785):

Реформа городов России регулировалась «Грамотой на права и выгоды городов Российской империи», которая была выпущена Екатериной II в 1785 году. Были введены новые выборные учреждения. Количество избирателей при этом увеличилось. Жители городов были поделены на шесть разрядам по различным имущественным, сословным признакам, а также по заслугам перед обществом и государством, а именно: настоящие городские обыватели – те, кто владел недвижимостью в черте города; купцы трех гильдий; цеховые ремесленники; иностранные, а также иногородние гости; именитые граждане – архитекторы, живописцы, композиторы, учёные, а также богатые купцы и банкиры; посадские люди – те, кто занимался в городе рукоделием и промыслами. Каждый разряд имел свои права, обязанности и привилегии.

Полицейская реформа (1782):

Был введен «Устав благочиния или полицейский». Согласно нему органом городского полицейского управления стала управа благочиния. В ее состав входили приставы, городничий и полицмейстер, а также горожане, определяемые путем выборов. Суд за общественные нарушения: пьянство, оскорбления, азартные игры и т. п., а также за самовольную застройку и взятки осуществляли сами полицейские органы, а по прочим делам проводилось предварительное следствие, после чего дело передавалось в суд. Наказаниями, применяемыми полицией были арест, порицание, заключение в работный дом, штраф, а кроме того – запрещение некоторых видов деятельности.

Реформа образования:

Создание в городах народных училищ положили начало государственной системе общеобразовательных школ в России. Они были двух типов: главные училища в губернских городах и малые - в уездных. Содержались эти учебные заведения за счет казны, и учиться в них могли люди всех сословий. Школьная реформа была проведена в 1782 году, а ранее в 1764 году было открыто училище при Академии художеств, а также Общество двухсот благородных девиц, затем (в 1772 году) – коммерческое училище.

Денежная реформа (1768):

Были образованы Государственный банк и ссудная касса. А также, впервые в России, введены в обращение бумажные деньги (ассигнации).

Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления. При Екатерине II число губерний было увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов).

Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.

Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы: 1. Первая - административно-полицейская - включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, «работными» и «смирительными» домами). 2. Второй группой губернских учреждений были финансово-хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям - переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор. 3. К третьей группе губернских учреждений относились судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя расправа -- для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором. Особый интерес представляет другой документ - «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи», принятая Екатериной II в 1785 г. «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 года устанавливала права и привилегии городов. Она закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...». Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб. Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями. Городское население делилось на 6 разрядов или избирательных курий, заносимых в городскую обывательскую книгу: 1. К разряду «настоящих городовых обывателей» относились лица, обладавшие недвижимостью в черте города. 2. К разряду гильдейского купечества принадлежали обладатели капитала определенного размера. 3. Принадлежность к разряду цеховых ремесленников обусловливалась записью в какой-либо цех. 4. Определение к разряду иногородних и иностранных гостей вытекало из самого его наименования. 5. Основаниями для принадлежности к одному из 7 подразделений разряда «именитых граждан» служили: двукратное отправление выборной по городу должности, университетский или академический диплом на звание ученого или художника, выданный российскими главными училищами (не иностранными), капитал определенного размера, занятие оптовой (не лавочной) торговлей, обладание морскими кораблями. 6. К 6 разряду «посадским» принадлежали лица, занимавшиеся каким-либо промыслом.

Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской голова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно. Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда «общества градского», которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность к которому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. Шестигласная дума была не только исполнительным органом при Общей думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и для Общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения текущих дел. В компетенцию шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности «общества градского»: -обеспечение городского населения продовольствием; -предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; -охрана порядка; -обеспечение города необходимыми припасами; -охрана городских зданий, строительство нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов; -увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях. Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и третий орган - собрание «общества градского». В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых "городовых старост".

При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты ее, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.

Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: "Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению", - отмечал А.Д. Градовский.

Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию этого собрания входило: - выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги; -представление губернатору своих соображений о нуждах города; -издание постановлений; -подготовка ответов на предложения губернатора; -исключение из «общества градского» граждан, опороченных по суду. Собрание «общества градского» могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время. Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания «общества градского», общей и шестигласной дум - получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел. Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях. Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную». Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию. 1 января 1864 г. было учреждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно этому «Положению» земства являлись всесословными органами. Желая сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния в них господствующих классов, закон предусматривал, к примеру, деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания. "Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях" для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.

Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии:

1. землевладельцев всех сословий,
2. горожан - собственников недвижимого имущества в городе,
3. сельских обществ.

Первая курия включала землевладельцев, имевших не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. рублей; сюда же включались и жители, которые имели годовой доход до 6 тыс. рублей. Вторая курия включала в основном городских жителей - домовладельцев, купцов, фабрикантов. проводили свои заседания без взаимосвязи со съездами первой и третьей курий. Однако в выборах «гласных» могли участвовать жители, имеющие годовой доход до 6 тыс. руб. или владеющие недвижимостью до 4 тыс. рублей (в мелких городах - до 500 рублей). Третья курия включала крестьян, в отличие от двух первых курий, были многостепенными. От крестьянской курии в земское собрание нередко попадали в гласные не только представители духовенства, мещане, но даже и помещики. Выборы производились раздельно: от первых двух курий проводились на съездах их представителей. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.

Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на волостных сходах избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.

Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И. Свешникова "Основы и пределы самоуправления", видно, что число гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4-5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда - из 12 гласных.

Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Т.о., более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов.

Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х - в уездах, до 6-8 - в губерниях).

В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства, относились также дела по взаимному страхованию и по развитию торговли и промыслов.

Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь - обращение "к содействию" местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

В числе первых губерний, где земства сразу после принятия «Положения» начали свою деятельность, были Самарская, Пензенская, Костромская, Новгородская, Херсонская, Псковская, Курская, Ярославская, Полтавская, Московская, Казанская, Санкт-Петербургская, Рязанская, Воронежская, Калужская, Нижегородская и Тамбовская. Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями. Земское собрание состояло из: -земских гласных; -членов по должности (председателя управления государственным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителей уездного ведомства). Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию, не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Обязанности земства делились на две группы - обязательные и необязательные: К числу обязательных функций относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и иных государственных чиновников. Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов, продовольственная помощь населению. Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей. Жизнеспособность земства обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием. Самоуправление земств проявлялось во многих аспектах: в избрании руководящих органов, в формировании структур управления, определении основных направлений своей деятельности, подборе и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета. После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г. Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное.